Outro exemplo da situação periclitante da região de fronteiras é consta num estudo realizado pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social de Fronteiras (IDESF), denominado “Características das Sociedades de Fronteira”, que analisa as condições sociais das chamadas “cidades gêmeas” entre dois países. Referido estudo teve como objeto diversos municípios brasileiros das três regiões localizados nas fronteiras do Mercosul, sendo que, ao analisar o número de homicídios por cem mil habitantes na cidade de Guaíra, Paraná, que é limítrofe ao Paraguai, a pesquisa constatou que tal índice, no ano de 2013, foi de 68,34/100mil, o que é alarmante para uma cidade com aproximadamente 30.000 habitantes, e, também, se comparado ao mesmo índice da Capital do Estado (Curitiba) naquele mesmo ano, que foi de 28,39/100mil. (IDESF, 2014)

Pode-se apontar, também, os números de estudo semelhante em relação a outra região do Brasil (Centro-Oeste), elaborado nas fronteiras do Estado de Mato Grosso do Sul com o Paraguai e a Bolívia, em 2016, que conclui que as cidades fronteiriças do referido Estado federado estão: a) entre as com renda per capta mais baixas do país; b) com baixa empregabilidade; c) com altos índices de evasão escolar ainda no ensino fundamental e; d) com números proporcionais de homicídios maiores do que os da cidade do Rio de Janeiro. (IDESF, 2016)

Todos os números mencionados dão conta de que o direito à segurança pessoal nas fronteiras sul-americanas não está sendo provido pelas autoridades públicas que deveriam por ele se responsabilizar, pois são titulares únicos do poder que lhes é atribuído pelo povo e, portanto, garantidoras da segurança cidadã que deve ser franqueada à população. Essa ausência do poder público das nações envolvidas traz consequências sociais diretas nos campos da educação, trabalho, segurança, dentre outros, o que, indubitavelmente, autoriza a concluir-se, por consequência, que o Direito Humano ao Desenvolvimento, que abarca todos os demais, não está sendo franqueado aos indivíduos que habitam tais regiões.

Convém frisar, também, que não são raras as vezes em que as populações fronteiriças, justamente pelo baixo ou nenhum suporte social e econômico por parte dos Estados envolvidos, se veem obrigadas a se submeterem às regras impostas pelos narcotraficantes, contrabandistas e traficantes de armas, sem contar os episódios em que os residentes dessas áreas são cooptados, de forma praticamente compulsória, pelas organizações criminosas para delas fazer parte (uma vez que não há oportunidades dignas de trabalho e estudo nessas áreas).

É de bom alvitre ressaltar, ainda, que o projétil do fuzil e o próprio armamento presentes nas comunidades dominadas pelo tráfico de drogas do Rio de Janeiro, ou o crack que é vendido e consumido à luz do dia nas cracolândias na cidade de São Paulo e em outras cidades brasileiras, são produtos que invariavelmente passam pelas fronteiras do Brasil com os países vizinhos, o que demonstra que as consequências sociais da violência nessas regiões não se limitam às linhas fronteiriças, mas também avançam para as demais partes dos países que as compõem, a exemplo do que ocorre nas grandes cidades acima mencionadas.

4 COOPERAÇÃO REGIONAL COMO FATOR DE EFETIVIDADE DO DIREITO À SEGURANÇA PESSOAL NAS REGIÕES FRONTEIRIÇAS

Existem diversos paradigmas que podem ser invocados para se tratar da questão envolvendo a efetividade do direito à segurança pessoal nas fronteiras, que vão desde a concepção clássica de Estado soberano, com todas as suas instituições políticas de internalização do direito, aos conceitos de Estado Cooperativo, que buscam propiciar e pavimentar uma maior interação e cooperação internacional, tanto no aspecto jurídico quanto em outros setores fundamentais. É de alguns desses paradigmas que cuidam os tópicos que seguem.

4.1 A correlação entre o conceito clássico de Estado soberano e os entraves na efetivação do Direito à Segurança Pessoal

A vasta região de fronteira existente entre os países do Mercosul acaba se tornando um facilitador da prática de crimes, e um dos fatores que contribui para isso, certamente, são os entraves que o conceito de Estado soberano, dado pela acepção clássica da Teoria Geral do Estado, criam para uma eventual atuação integrada dos países fronteiriços. Segundo tal teoria, o Estado é constituído por população, território e governo, sendo que esses três elementos, em conjunto, são tidos como formadores e justificadores da soberania nacional.

Nessa visão, a soberania do Estado não encontraria qualquer limite dentro do próprio Estado da qual emana. Seria um poder uno, não contrastável por qualquer outro ente político dentro de um mesmo país. Conforme essa visão minimalista, a soberania bastaria a si própria, e regularia as relações de poder dentro de uma determinada ordem jurídica nacional. O problema surge quando essa visão é tomada como parâmetro para se sobrepor às normas de direito internacional, quando, então, o direito nacional teria como optar pelo “reconhecimento” ou não das normas internacionais em relação a seu território e cidadãos. Kelsen aponta os percalços e o imbróglio de ordens jurídicas resultantes desse pensamento:

Essa é uma consequência inevitável da teoria do reconhecimento baseada na hipótese de primazia do Direito Nacional. A maioria dos expoentes desses pareceres, porém, não os desenvolve até as suas últimas consequências. Eles concebem o mundo do Direito como uma quantidade de ordens jurídicas nacionais isoladas, cada uma delas soberana e cada uma delas contendo o Direito internacional como parte. Por motivos já explicados, esse pluralismo jurídico é logicamente impossível. Com base nesse parecer, existiriam, incidentemente, tantas ordens jurídicas internacionais diferentes quanto há Estados ou ordens jurídicas nacionais. É, porém, logicamente possível que diferentes teóricos interpretem o mundo do Direito partindo da soberania de diferentes Estados. Cada teórico pode pressupor a soberania do seu próprio Estado, isto é, pode aceitar a hipótese da primazia da sua própria ordem jurídica nacional. Então, ele tem de considerar o Direito internacional que estabelece as relações com as ordens jurídicas dos outros Estados e essas ordens jurídicas nacionais como parte da ordem jurídica do seu próprio Estado, concebido como uma ordem jurídica universal. Isso significa que o quadro do mundo do Direito variaria de acordo com o Estado que fosse tomado como base da interpretação. Dentro de cada um desses sistemas, erigidos sobre a hipótese da primazia do Direito nacional, apenas um Estado é soberano, mas esse Estado nunca seria o mesmo sequer em dois desses sistemas (KELSEN, 2000, p.548).

Nesse contexto, o conceito de soberania, que também tem seu viés político, pode servir e base para ações dos defensores do nacionalismo exacerbado, que não raras vezes o utilizam em seus discursos políticos (e não jurídicos) inflamados, principalmente quando querem fazer valer alguma norma oriunda de seu país em detrimento de norma estrangeira, ou como tentativa de esquiva de normas de direito internacional. Dallari, utilizando-se de ponto de vista próprio, e também com auxílio dos argumentos de outros estudiosos, alerta para referida questão ao refletir sobre o conceito de soberania:

[...] Por isso mesmo, deu margem ao aparecimento de uma tão farta bibliografia e à formulação de uma tal multiplicidade de teorias que acabou sendo prejudicado, tornando-se cada vez menos preciso e dando margem a todas as distorções ditadas pela conveniência. Essas distorções têm sido uma consequência, sobretudo, da significação política do conceito, que se encontra na base de seu nascimento e que é inseparável dele, apesar de todo o esforço, relativamente bem-sucedido, para discipliná-lo juridicamente. Atualmente, porém, não obstante a imprecisão ou as controvérsias, a expressão soberania vem sendo largamente empregada na teoria e na prática, às vezes até mesmo para justificar as posições de duas partes opostas num conflito, cada uma alegando defender sua soberania. Daí a observação feita por Kaplan e Katzenbach, de que não há no Direito Internacional um termo mais embaraçoso que soberania, parecendo-lhes que o seu uso impreciso e indisciplinado talvez se deva ao fato de haver-se tornado um “símbolo altamente emocional”, amplamente utilizado para conquistar simpatias em face das tendências nacionalistas que vêm marcando nossa época. (DALLARI, 2009, p.74).

Dentre essas diversas facetas da soberania, e sobre o pretexto de exercê-la, há ainda os casos (a maioria) em que os Estados conferem algumas prerrogativas àqueles seus denominados cidadãos, dentre as quais encontra-se a negativa de extradição de um cidadão nato, sendo que disso decorre, por exemplo, a impossibilidade de um outro país processar, julgar e cumprir a sentença condenatória em relação ao estrangeiro, ainda que este tenha cometido crimes no território dessa outra nação, sejam eles de natureza transnacional ou não.

Obviamente que não se olvida que o Código Penal Brasileiro, em seu artigo 7º, privilegia o princípio da extraterritorialidade da lei penal, segundo o qual a lei penal pode ser aplicada a brasileiros que tenham cometido delitos em território estrangeiro, ou a estrangeiros que tenham perpetrado determinadas práticas criminosas. Também não se desconhece a existência e vigência do Decreto Federal nº 3.468, de 17 de maio de 2000, que promulga o Protocolo de Assistência Jurídica Mútua em Assuntos Penais entre os governos do Brasil, da Argentina, do Paraguai e do Uruguai, que visa a facilitação de notificações de atos processuais, localização ou identificação de pessoas, medidas acautelatórias sobre bens, dentre outras providências de cunho burocrático e administrativo.

Contudo, mesmo diante da vigência de tais medidas legislativas, na prática, os Estados costumam oferecer demasiada proteção a um nacional quando este é detido praticando um delito transnacional, sob a justificativa do exercício da soberania, conforme se conclui pela simples análise dos números e informes oficiais dos países do Mercosul acerca da questão. Essa mencionada proteção quase absoluta ao cidadão de determinado país acaba inviabilizando as tentativas de efetivação de punição, de forma legal e legítima, às pessoas que cometem crimes nas faixas de fronteiras ou imediações. Isso ocorre porque, no caso das fronteiras do Mercosul, basta atravessar uma rua ou um rio, logo após cometer qualquer crime (seja homicídio, tráfico de drogas, de armas, etc.), que o cidadão, natural do país vizinho, estará protegido pela legislação de sua própria nação, que geralmente não permite a extradição de um nacional e, muitas vezes, não pune ou pune inadequada e insuficientemente o delinquente. Tal fato gera, nos criminosos internacionais, a tão propalada certeza da impunidade.

4.2 Aplicação dos preceitos de Cooperação Internacional à problemática do Direito à Segurança Pessoal nas fronteiras

Antes de analisar-se os preceitos da Cooperação Internacional, convém esclarecer que, nada obstante o apontamento das mazelas da soberania vista de uma maneira quase absoluta, referida qualidade do Estado foi e é importante para o desenvolvimento dos conceitos modernos de Estado Constitucional, que possui enfoque social e que preza pela observância dos Direitos Humanos. Isso decorre do fato de a soberania nacional servir e ter servido como contraponto à tentativa de domínio hegemônico das políticas externas econômicas neoliberais que, principalmente em países subdesenvolvidos, potencializa o capitalismo de tal modo que os Direitos Humanos, muito embora façam parte do arcabouço jurídico formal de determinada doutrina, são negligenciados na prática. É o que adverte Paulo Bonavides, ao tratar das tentativas do mercado internacional globalizado de remover ou enfraquecer o conceito de soberania de algumas nações:

E tais diligências destrutivas da autodeterminação das Nações se fazem com muito empenho, porque a soberania nacional é óbice à soberania dos mercados.

De titularidade internacionalizada e invisível, esta nova e dissimulada soberania dos mercados executa o projeto recolonizador das gigantescas associações de capital, que ignoram por completo os direitos dos povos e das Nações periféricas a romper as cadeias do subdesenvolvimento e espancar as trevas da noite em que a globalização os mergulhou. (BONAVIDES, 2012, p.35).

Esclarecidos os aspectos positivos da soberania nacional (quando serve de freio à imposição da soberania dos mercados), e os aspectos negativos de tal qualidade do Estado (quando o faz se fechar para o direito internacional), faz-se necessário ponderar que, no que se refere à segurança cidadã, o clamor de determinados países pelo respeito à soberania nacional, quando se contrapõe às tentativas de assegurar-se os Direitos Humanos, dentre eles o Direito à Segurança pessoal, tem um impacto deveras negativo.

Isso porque, no caso específico do direito à segurança pessoal no âmbito do Mercosul, o recurso (muitas vezes falacioso) à defesa da soberania, vista a partir do conceito arcaico de Estado, acaba por criar obstáculos para que tal direito se desenvolva e seja observado de forma satisfatória. Cumpre, assim, pesquisar a existência de alternativas ao modelo ultrapassado de soberania nacional hermética que, ao que parece e conforme consta nos relatórios da CIDH e do Mercosul, é incapaz de debelar as violações do direito à segurança cidadã, mormente nas regiões de fronteira.

Uma alternativa possível e viável seria a mudança de paradigma constitucional nos países do Mercosul, a partir da migração do modelo clássico de constitucionalismo, embasado na soberania nacional exacerbada, para o que se denomina de “Estado Constitucional Cooperativo”, enunciado por Peter Häberle, nos seguintes termos:

Estado Constitucional Cooperativo é o Estado que justamente encontra a sua identidade também no Direito Internacional, no entrelaçamento das relações internacionais e supranacionais, na percepção da cooperação e responsabilidade internacional, assim como no campo da solidariedade. Ele corresponde, com isso, à necessidade internacional de políticas de paz.

O Estado Constitucional Cooperativo é a resposta interna do Estado Constitucional ocidental livre e democrático à mudança no Direito Internacional e ao seu desafio que levou a formas de cooperação.

O Estado Constitucional aberto somente pode existir, a longo prazo, como Estado cooperativo, ou não é um Estado ‘Constitucional’. Abertura para fora se chama cooperação.

Hoje o Estado Constitucional e o Direito Internacional transformam-se em conjunto. O Direito Constitucional não começa onde cessa o Direito Internacional. Também é válido o contrário, ou seja, o Direito Internacional não termina onde começa o Direito Constitucional.

Os cruzamentos e as ações recíprocas são por demais intensivas para que se dê a esta forma externa de complementariedade uma ideia exata. O resultado é o ‘Direito comum de cooperação’.

O Estado Constitucional Cooperativo não conhece alternativas de uma ‘primazia’ do Direito Constitucional ou do Direito Internacional; ele considera tão seriamente o observado efeito recíproco entre as relações externas ou Direito Internacional, e a ordem constitucional interna (nacional), que partes do Direito Internacional e do direito constitucional interno crescem juntas num todo. (HÄBERLE, 2007, p.4 e 10)

Analisando-se os problemas enumerados nesse trabalho, decorrentes da violação do direito à segurança cidadã nas regiões de fronteira do Mercosul, a mudança para o paradigma acima proposto poderia ser objeto de ponderação entre os países componentes do bloco sul-americano, ainda que inicialmente esta mudança se opere somente em relação a alguns pontos sensíveis ao problema da segurança cidadã, para, depois, expandir-se às demais áreas, principalmente àquelas relacionadas à observância e preservação dos Direitos Humanos.

Outra opção igualmente viável, e que poderia ser utilizada singularmente ou em conjunto com a tratada anteriormente, é a do Transconstitucionalismo, idealizada por Marcelo Neves, que vislumbra a existência de problemas comuns a duas ou mais nações:

O fato é que, mais recentemente, com a maior integração da sociedade mundial, esses problemas tornaram-se insuscetíveis de serem tratados por uma única ordem jurídica estatal no âmbito do respectivo território. Cada vez mais, problemas de direitos humanos ou fundamentais e de controle e limitação de poder tornam-se concomitantemente relevantes para mais de uma ordem jurídica, muitas vezes não estatais, que são chamadas ou instadas a oferecer respostas para a sua solução. Isso implica uma relação transversal permanente entre ordens jurídicas em torno de problemas constitucionais comuns. O direito constitucional, nesse sentido, embora tenha a sua base originária no Estado, dele se emancipa, não precisamente porque surgiu uma multidão de novas Constituições, mas sim tendo em vista que outras ordens jurídicas estão envolvidas diretamente na solução dos problemas constitucionais básicos, prevalecendo, em muitos casos, contra a orientação das respectivas ordens estatais.

Em face dessa situação, introduzo o conceito de transconstitucionalismo. Não se trata, portanto, de constitucionalismo internacional, transnacional, supranacional, estatal ou local. O conceito aponta justamente para o desenvolvimento de problemas jurídicos que perpassam os diversos tipos de ordens jurídicas. Um problema transconstitucional implica uma questão que poderá envolver tribunais estatais, internacionais, supranacionais e transnacionais (arbitrais), assim como instituições jurídicas locais nativas, na busca de sua solução. (NEVES, 2018, p. XXI)

Em outra passagem, o autor, apresentando seu trabalho, destaca a problemática envolvendo mais de duas ordens jurídicas, e a inter-relaciona com questões de direitos humanos:

[...] passarei a considerar o transconstitucionalismo não apenas entre duas ordens jurídicas, da mesma espécie ou de tipos diferentes, mas também entre uma pluralidade de ordens jurídicas em um sistema mundial de níveis múltiplos, caracterizado por hierarquias entrelaçadas. Também como base em casos jurídicos de natureza constitucional, serão discutidas situações em que diversas ordens estão envolvidas, simultaneamente, na solução de um caso. A esse respeito, terá relevância particular o transconstitucionalismo pluridimensional dos direitos humanos, envolvendo uma multiplicidade de ordens jurídicas. (NEVES, 2018, p. 29).

Com a aplicação paradigmática de um dos conceitos apresentados, ou de ambos harmonicamente, a problemática referente à efetividade da segurança cidadã nos países do Mercosul muito provavelmente seria melhor equacionada e tratada, dentro de uma perspectiva de garantia dos direitos humanos que, há muito, são negados às populações fronteiriças das nações componentes do bloco.

5 PROPOSIÇÕES INTEGRATIVAS PARA O PROBLEMA DA VIOLÊNCIA CONTRA AS POPULAÇÕES FRONTEIRIÇAS DO MERCOSUL

É verdade que o Mercosul, por iniciativas do Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos do Mercosul (IPPDH) e de outros órgãos, vem debatendo a problemática, com a realização de reuniões de autoridades, painéis, seminários e relatórios. Mas também é verdade que por diversas razões o direito à segurança cidadã é pouco franqueado às populações do bloco latino-americano, mormente as que habitam as regiões de fronteira.

Daí advém a necessidade premente de se criar um modelo de gestão da segurança cidadã com base nos paradigmas de cooperação apresentados no item antecedente deste trabalho, quais sejam, o Estado Constitucional Cooperativo e/ou o Transconstitucionalismo.

Um modelo de cooperação internacional possível seria um em que cada país do Mercosul compartilharia parcialmente sua soberania em favor de uma organização (ou agência) internacional, composta por agentes de todos os países envolvidos que atuariam em conjunto, com objetivo a combater, de forma coordenada e efetiva, a problemática da prática de crimes transnacionais nas faixas de fronteira e, dessa forma, salvaguardar os direitos à segurança cidadã das populações fronteiriças e todos aqueles que lhe são consectários (direito à vida, à integridade física e psíquica, ao desenvolvimento, etc.).

A título de exemplo, essa organização (ou agência) transnacional proposta poderia comandar e coordenar ações de investigações policiais para coibir crimes transnacionais. Seria uma espécie de Polícia Especial, formada por agentes dos Estados membros do Mercosul, juntamente com os Ministérios Públicos de tais países, todos especializados na investigação dos delitos em questão, que poderiam transitar entre os países para proceder às investigações e aos procedimentos policiais e investigativos necessários. Ao mesmo tempo, Magistrados dos países do bloco sul-americano, atuando em nome da novel organização transnacional, previamente preparados e designados para servir a esse tipo de trabalho (em respeito, portanto, ao princípio do Juiz Natural), também atuariam juntamente com a Polícia Especial. Assim, em um determinado caso hipotético de investigação de um crime de tráfico de drogas internacional, um mandado de prisão poderia ser expedido por um Juiz brasileiro e cumprido no Paraguai pela Polícia Especial transfronteiriça, sendo que o agente policial responsável pela prisão do criminoso poderia ser de nacionalidade boliviana. Ter-se-ia, na hipótese, um exemplo de atuação de membros de pelo menos três países do Mercosul em um caso real de elucidação de fato criminoso.

Como não há no bloco documento(s) que tenha(m) referida amplitude, a questão seria objeto de normativa de lege ferenda, ou seja, a ser criada posteriormente, depois de discussões e ajustes detalhados e muito bem alinhavados entre os países envolvidos. Nesse sentido, as questões legais necessárias para a operacionalização da proposta passariam pela elaboração de Tratados e outros instrumentos de Direito Internacional debatidos, confeccionados e assinados pelos países integrantes do Mercosul, num esforço conjunto para minorar os efeitos do crime organizado que atua principalmente nas regiões de fronteira das nações sul-americanas.

Os tratados supramencionados estabelecer, também, que eventuais abusos perpetrados pelos agentes constituídos para atuarem em nome da referida agência transnacional, seriam objeto de investigação e processo perante alguma comissão integrante do Mercosul ou, ainda, perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e, eventualmente, de punição perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos, se for o caso. A Corte, nesse caso, puniria a organização supranacional formada no âmbito do Mercosul para operacionalização do direito à segurança cidadã no bloco, que, na hipótese, teria eventualmente permitido que Direitos Humanos fossem violados por organização criada a pretexto de combater a violação de tais direitos. Na própria criação da organização supranacional já haveria um sistema de freios e contrapesos para controlar e fiscalizar suas atividades.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

No desenvolvimento do presente trabalho abordou-se a problemática da segurança das populações fronteiriças do Mercosul. O enfoque emprestado à questão foi o da efetividade do Direito à Segurança Pessoal que se deve conferir ao indivíduo, numa perspectiva de direitos humanos, como forma de garantia do direito à vida e à integridade física, moral e/ou psíquica e, ainda, do direito ao desenvolvimento, o que se contrapõe à notória atuação de organizações criminosas internacionais principalmente na região de fronteiras, com atividades ligadas ao narcotráfico, tráfico de armas, contrabando, dentre outras.

Para tanto, pesquisou-se sobre os conteúdos jurídicos do Direito à Segurança Pessoal no âmbito da OEA e do Mercosul, ocasião em que foi possível constatar-se que a temática tem espaço cada vez mais crescente e preocupante, fato que levou as organizações supracitadas a se reunirem e a produzirem documentos, com vistas a traçar um panorama do quadro de violência do continente e a expedir recomendações aos Estados membros dos blocos sobre como atuar em relação aos problemas constatados.

Foi objeto de pesquisa, também, o contexto social das pessoas que habitam as fronteiras, sendo possível observar-se que a violência naquelas regiões, ocasionada pela prática excessiva de crimes transnacionais, afeta sobremaneira a vida cotidiana dessas pessoas. Tal conclusão se deu por análise de relatórios e outros documentos produzidos no âmbito dos órgãos da OEA, do Mercosul e de outras instituições, os quais apontam que, além de atentar contra a vida e integridade dos indivíduos, a crescente criminalidade transnacional também contribui para o subdesenvolvimento social, cultural e econômico das regiões de fronteira do Mercosul, com baixos índices de empregabilidade e de escolaridade, o que tem impacto direto e viola frontalmente o Direito ao Desenvolvimento dos indivíduos.

Como resposta à problemática constatada, sugeriu-se a implantação de instrumentos que visem a cooperação entre as nações integrantes do Mercosul, por meio de conceitos tirados do Estado Constitucional Cooperativo e/ou do Transconstitucionalismo, e a instituição de organização (ou agência) supranacional, constituída por agentes especializados na prevenção e repressão às condutas típicas dos criminosos transnacionais que atuam nas regiões de fronteira, como forma racional de resposta à situação, tendente a efetivar, de forma satisfatória, o direito à segurança cidadã e, consequentemente, o desenvolvimento no âmbito sub-regional.

Constatou-se que, pelos anos de construção de uma Teoria Geral do Estado arcaica nos países sul-americanos, que vislumbra a soberania como valor absoluto e incontrastável interna ou externamente, poderá haver alguns entraves e empecilhos para a integração e cooperação efetiva do bloco latino-americano. Em contraposição, restou confirmada a premente necessidade de atuação dos membros do Mercosul no sentido de dialogar e cooperar de forma mútua, coordenada e integrada, haja vista que o que está em jogo é a preservação dos direitos humanos à vida, à integridade pessoal e ao desenvolvimento, dentre outros, que certamente só podem ser salvaguardados por um funcional e efetivo sistema transnacional que privilegie a segurança cidadã, como preconizado pelas Organizações Internacionais das Américas.

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