O PODER DE POLÍCIA COMO INSTRUMENTO DE
APRIMORAMENTO DO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO

EL PODER DE POLICIA COMO INSTRUMIENTO DEL
APRIMORAMIENTO DEL MEDIO AMBIENTE DEL TRABAJO

Magno Federici Gomes1

Thiago Loures Machado Moura Monteiro2

Recebido: 15/02/2018

Aprovado: 07/05/2018

 

RESUMO: O problema central no ordenamento jurídico brasileiro, e em especial na tutela ambiental, reside na falta de efetividade. No presente artigo foi discutido o instituto do poder de polícia administrativo como um instrumento de efetivação da tutela específica do meio ambiente de trabalho sadio, para presentes e futuras gerações. Para tanto, foi abordado o conceito de meio ambiente do trabalho, os princípios aplicáveis ao caso e a normatividade advinda de convenções internacionais. Conferiu-se enfoque para verificar a adequação do poder de polícia para dar efetividade a uma tutela tão peculiar quanto a do meio ambiente do trabalho. A metodologia de pesquisa utilizada foi a teórico documental, de cunho qualitativo e técnica dedutiva, com instrumentos bibliográficos aliada a análise de um julgado do Tribunal Regional do Trabalho (TRT). Os resultados da pesquisa apontam para uma releitura do poder de polícia, para o alcance desejado da tutela ambiental.

Palavras-chave: Poder de polícia. Efetividade. Direito ambiental do trabalho.

 

RESUMEN: El problema central en el ordenamiento jurídico brasileño, y en especial en la tutela ambiental, reside en la esfera de efectividad. En el presente trabajo ha sido tratado el instituto del poder de policía administrativo como un instituto de efectividad de la tutela especifica del medio ambiente laboral salubre, para las presentes y futuras generaciones. Para el intento, ha sido abordado el concepto de medio ambiente del trabajo, sus principios y la normatividad de las convenciones internacionales. Se ha dado un enfoque para verificar la adecuación del poder de policía para dar efectividad a una tutela tan peculiar, cuanto la del medio ambiente laboral. La metodología de la investigación ha sido la teórico-documental, cualitativa y con técnica deductiva, analizando un juzgado del Tribunal Regional Laboral (TRT). Los resultados del estudio apuntan para una relectura del poder de policía, para que sea alcanzada la protección ambiental.

Palabras-clave: Poder de policía. Efectividad. Derecho ambiental laboral.

1 INTRODUÇÃO

Hodiernamente no cenário de crise econômica mundial, a preocupação das esferas pública e privada se volta intensamente para a geração de empregos e a manutenção dos postos de trabalho existentes. Todavia, neste diapasão, muitas vezes a obrigação estatal de zelar pelas condições adequadas do meio ambiente do trabalho é colocada de lado, ou deixada em segundo plano, pelo receio de que uma fiscalização mais acirrada acabe desestimulando empregadores, aumentando o desemprego e agravando a crise econômica.

Na legislação brasileira, a obrigação do Estado de zelar pelo meio ambiente é expressamente positivada no ordenamento jurídico, mas para ter efetividade, necessário se faz definir o que é meio ambiente. O meio ambiente é um conceito que em um primeiro momento pode parecer simples, por remeter a elementos do meio ambiente natural, como fauna, flora e a discussões como aquecimento global. Consequentemente, pode redundar em discursos ambientalistas que são ridicularizados pelo clássico capitalismo predatório.

Entretanto, sua amplitude demonstra um conceito mais complexo, com abrangência multidisciplinar, para áreas como o meio ambiente cultural e o meio ambiente do trabalho.

No presente artigo será discutido como o Estado, na forma de Administração Pública, pode dar efetividade à proteção do meio ambiente do trabalho, no âmbito do Direito administrativo.

Ademais, será estudado como o mecanismo do poder de polícia da Administração Pública, apesar de ter origens antigas, ainda surte grande impacto e cumpre um papel especial para concretizar uma tutela eficiente ao meio ambiente do trabalho.

O presente artigo ainda demonstrará como o Direito internacional do trabalho influencia neste cenário, com convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT), como a Convenção no 155 e o importante princípio do aprimoramento do meio ambiente do trabalho.

A metodologia utilizada para o desenvolvimento desse estudo será a teórico documental, de cunho qualitativo e técnica dedutiva, com instrumentos bibliográficos aliada a análise de um julgado do TRT. Como marco teórico para buscar soluções aos problemas indicados, de crise na efetividade da tutela ambiental administrativa, será utilizada a teoria interpretativa de Dworkin (2002), alinhada com a visão transgeracional preservacionista de Jonas (2006).

No que tange às hipóteses, pretende-se verificar se o poder de polícia se apresenta como mecanismo, adequado ou não, para efetivar tal proteção preservacionista, alinhando princípios do Direito ambiental com princípios da Administração Pública, em um panorama de coexistência harmônica dos mesmos, por um objetivo em comum: zelar pelo meio ambiente laboral.

Justifica-se a presente pesquisa pela necessidade de compreender o instituto do poder de polícia como a parte de um todo, que é a tutela diferenciada ambiental, na seara do Direito administrativo e do Direito do trabalho.

E para desenvolver a pesquisa, o primeiro capítulo tratará de contextualizar e conceituar o chamado meio ambiente do trabalho. Para em sequencia, contextualizar o arcabouço normativo internacional do tema. Já no terceiro capítulo será apresentado alguns deveres da Administração Pública em relação ao meio ambiente do trabalho, para que o instituto do poder de polícia em meio ambiente do trabalho, possa ser discutido com maior profundidade. E após a compreensão do poder de polícia, será apresentado o princípio do aprimoramento do meio ambiente do trabalho, e a análise de sua viabilidade incorporando o poder de polícia como um instrumento para o melhoramento do meio ambiente laboral.

2 MEIO AMBIENTE DO TRABALHO

Quando a Constituição da República de 1988 (CR/1988) garante no art. 225, que as presentes e futuras gerações têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibridado, é evidente que se trata de uma concepção ampla do termo meio ambiente, posto que se restringir o mesmo apenas ao meio ambiente natural, restará comprometido o almejado equilíbrio ecológico, ante a enorme interdependência existente em relação ao meio ambiente.

Neste sentido, o Papa Francisco ressalta a importância de se pensar as questões ambientais como uma questão global, já que o meio ambiente desconhece fronteiras, sendo extremamente interdependente:

Desde meados do século passado e superando muitas dificuldades, foi-se consolidando a tendência de conceber o planeta como pátria e a humanidade como povo que habita uma casa comum. Um mundo interdependente não significa unicamente compreender que as consequencias danosas dos estilos de vida, produção e consumo afetam a todos, mas principalmente procurar que as soluções sejam propostas a partir de uma perspectiva global e não apenas para defesa dos interesses de alguns países (FRANCISCO, 2015, p. 99).

A respeito de tal responsabilidade universal e solidariedade planetária, trabalhada na encíclica do meio ambiente, Reis e Bizawu afirmam:

Diante dos danos ambientais e da realidade das mudanças climáticas - cientificamente comprovadas, não há mais como os governos ficarem indiferentes ao perigo que vem das ações humanas irresponsáveis e destruidoras da biodiversidade do planeta. Salvar a humanidade é um dever de todos os povos, e não apenas dos católicos, pois a Encíclica Laudato Si é um grito profético, que aborda a questão ambiental com mais firmeza e convicção para despertar a responsabilidade universal e a solidariedade planetária como valores a serem resgatados em um mundo em transformação e em crise ecológica (REIS; BIZAWU, 2015, p. 63).

Em razão de tamanha interdependência, as questões ambientais se mostram multidisciplinares, afetando várias áreas do conhecimento. E para fins didáticos, a doutrina criou uma classificação de meio ambiente em quatro esferas, que são: meio ambiente natural, meio ambiente cultural, meio ambiente artificial e meio ambiente do trabalho. Destaca-se que é uma divisão didática, posto que o meio ambiente contempla todos estes aspectos, sendo um bem jurídico indivisível (FIORILLO, 2008, p. 22-23).

Desse modo, cada aspecto do complexo conceito de meio ambiente ganha um rótulo, como conceitua Farias:

O meio ambiente natural ou físico é o constituído pelos recursos naturais propriamente ditos e pela correlação recíproca de cada um desses em relação aos demais. O meio ambiente artificial é o construído ou alterado pelo ser humano, sendo constituído pelos edíficios urbanos e pelos equipamentos comunitários. O meio ambiente cultural é o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, ecológico, científico e turístico e constui-se tanto de bens de natureza material, quanto imaterial. O meio ambiente do trabalho é o conjunto de fatores que se relacionam às condições do ambiente de trabalho (FARIAS, 2009, p. 219).

Assim, o meio ambiente do trabalho se apresenta como os aspectos relativos a saúde e segurança no ambiente laboral. Figueiredo ainda destaca que o aspecto laboral do meio ambiente se mostra dinâmico, pois acompanha o trabalhador, seja qual for o contexto em que ele estiver inserido, realizando o seu labor:

O conceito transcende a concepção meramente espacial (local de trabalho como elemento do contrato de trabalho) e se afasta da falsa dicotomia ambiental natural x ambiental artificial. Na verdade, a atividade laboral não se limita a um único espaço geográfico, admitindo a movimentação do trabalhador. Por tal razão, podemos dizer que meio ambiente do trabalho é o local onde o trabalhador desenvolve a sua atividade profissional (FIGUEIREDO, 2002, p. 378-379).

E para dimensionar a extensão do conceito meio ambiente do trabalho, Farias (2009, p. 11-12) destaca três dimensões distintas do meio ambiente do trabalho: o meio ambiente de trabalho stricto sensu, o meio ambiente de trabalho lato sensu e o meio ambiente de trabalho de terceiros. Ainda segundo Farias, o meio ambiente de trabalho stricto sensu consiste no local onde restrita e tradicionalmente se exerce uma profissão, como em uma oficina, ou em uma repartição pública. Já o meio ambiente de trabalho lato sensu consiste no local onde se exerce uma profissão de forma mais abrangente possível, como no pátio de uma fábrica, incluindo nesta dimensão até mesmo as modalidades de teletrabalho, ou home office, como explica o autor. Por fim, o meio ambiente de trabalho de terceiros representa a dimensão decorrente da interdependência ambiental, posto que um ato de poluição de uma fábrica, não atinge apenas seu próprio meio ambiente de trabalho, atinge também o meio ambiente laboral de terceiros, como estabelecimentos vizinhos.

Uma vez compreendido que a classificação de meio ambiente do trabalho se apresenta como meramente didática, já que o conceito de meio ambiente é indissociável, apresentando, contudo, aspectos e dimensões peculiares que merecem uma atenção especial dos operadores do direito, essencial se faz analisar o arcabouço jurídico em que o mesmo está inserido.

Para tanto, é salutar partir das normas internacionais, para compreensão do chamado Direito internacional do trabalho, para que em sequência se possa conhecer melhor o arcabouço interno, em especial do Direito administrativo, a fim de delinear um adequado panorama de importantes convenções internacionais sobre o meio ambiente do trabalho.

3 DIREITO INTERNACIONAL DO TRABALHO

A luta pelos direitos sociais, como o direito do trabalho, veio com o chamado projeto social de sociedade, como alternativa e necessidade para combate das inúmeras mazelas do projeto liberal burguês, que intensificou as desigualdades socioeconômicas, com a exploração desmedida do trabalho (PINTO, 2015, p. 7).

Contudo, acreditando em um projeto de sociedade capaz de alinhar o viés liberal, social e democrático, Pinto propõe o projeto baseado nos direitos humanos, como alternativa viável:

Assim, acreditamos que o projeto dos direitos humanos pode vir a ser uma referência central para a transformação das relações na sociedade, sejam elas sociais, políticas, jurídicas, ambientais, econômicas, educacionais, culturais, entre outras; entretanto, para que isso se viabilize é necessário que se tome consciência, mesmo nos movimentos sociais e de direitos humanos, de sua potencialidade enquanto um projeto político e emancipador da e para a sociedade; o que se exige também explorar essas potencialidades nas diferentes áreas de atuação (PINTO, 2015, p. 31).

E justamente sobre questões de ordem humanitária, é que a história do Direito internacional do trabalho ganhou força e destaque, como explica Barros, ao dizer que:

Os fatores da internacionalização são de ordem humanitária (de tutela ao trabalho) e econômica, ligadas à necessidade de evitar ou dissuadir as práticas de competição internacional, que impliquem redução dos patamares mínimos de condições de trabalho. Assim, pretende-se assegurar um nível mínimo e uniforme de condições de trabalho, que impeça os países com patamares mais baixos de proteção social de valerem-se dessa circuinstância para competir de forma mais vantajosa (BARROS, 2013, p. 90).

Sobre tal internacionalização protetiva e garantindo condições mínimas de dignidade ao labor, Reis destaca que o marco inicial do chamado Direito internacional do trabalho só surge com a preocupação com o projeto social de sociedade. Assim:

[...] somente se pôde investigar a assunção do Direito Internacional do Trabalho quando a questão social ganhou proeminência político-social e passou a ser objeto de consideração de tratados multilaterais abertos, com universalização da proteção jurídica ao trabalho (REIS, 2010, p. 25).

Reis (2010, p. 33) ainda destaca a importância dos congressos internacionais realizados em Bruxelas no ano de 1856, onde se discutiu a necessidade de acordos internacionais para a regulação do trabalho operário, e em Frankfurt, no mesmo ano, onde se discutiu a relevância de normas específicas para a tutela do trabalho da mulher.

O autor (2010, p. 33) ainda destaca o ano de 1880, quando foi formulado voto a favor da internacionalização da proteção aos trabalhadores, no Congresso Sanitário de Bruxelas, e em 1893, o Congresso da União dos Trabalhadores, ocorrido na Suíça, onde as organizações sindicais de diversos países foram convidadas para realização de um Congresso.

E sobre tal Congresso sindical, Reis aponta o início da necessidade em se ter um órgão internacional, na defesa dos trabalhadores. Dessa forma:

Com a autorização e o apoio do governo suíço, o congresso sindical realizado em Zurique, no dia 28 de agosto de 1897, com reunião de entidades obreiras de cunho socialista e social-cristã de diversas nacionalidades. Foram superadas divergências político-ideológicas, formulando-se pauta reivindicatória que exprimia o desejo de criação de legislação internacional do trabalho e a criação de uma oficina internacional de proteção obreira (REIS, 2010, p. 34).

E anos depois, em 1919 tem-se a origem da atual OIT, como explica Catharino:

Quando, em 18 de janeiro de 1919, em Paris, reuniu-se a Conferência para cuidar da paz, várias delegações nacionais eram assessoradas por representantes sindicais, inclusive plenipotenciários. E, na segunda Conferência, tais representantes, embora integrantes de delegações nacionais, foram partes ativas nos trabalhos, e, muitas das vezes, divergiram dos delegados oficiais. Tal fato teve influência decisiva na elaboração da parte XIII do Tratado dedicado ao ‘Trabalho’, chamada mais tarde de ‘Constituição da Organização Internacional do Trabalho’(CATHARINO, 1972, p. 11).

E as convenções da OIT assumem um importante papel no arcabouço jurídico da internacionalização do Direito do trabalho, como pondera Barros:

No Direito Internacional do Trabalho, predominam as convenções abertas e abstratas, com vista a tornar uniforme a norma protetora. Nossa legislação interna sofreu influência significativa das Convenções da OIT, mormente no capítulo alusivo ao trabalho da mulher, do menor, dos descansos e do salário, dos direitos sindicais, como se infere dos textos das Convenções ns. 3 e 103, sobre proteção à maternidade, das Convenções ns. 4, 41 e 89, sobre trabalho noturno da mulher; das Convenções ns. 100 e 111, sobre igualdade de salário e oportunidades entre homem e mulher; das Convenções ns. 5,6,7 e 16, sobre menores; das Convenções ns. 11 e 98, sobre liberdade de associação e organização sindical; ns. 14 e 106, sobre descanso semanal; ns. 52,91 e 101, sobre férias; ns. 26, 95 e 99, sobre métodos de fixação de salário mínimo e proteção ao salário, além de muitas outras (BARROS, 2013, p. 92).

Após a compreensão dos traços gerais do arcabouço internacional do Direito do trabalho, passa-se no próximo capítulo aos aspectos internos da legislação, que estruturam o dever da atuação da Administração Pública em relação ao meio ambiente. Importante destacar que o tema convenções internacionais da OIT, incluindo discussões, por exemplo, sobre o status de hierarquia da norma, pós-ratificação, serão abordados de forma mais aprofundada no capítulo 5.

4 DEVER DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM RELAÇÃO AO MEIO AMBIENTE

Quando se fala de deveres da Administração Pública é salutar ressaltar sob qual direção tais deveres devem ser cumpridos. Para tanto, relembram-se os princípios da atuação da Administração Pública, dispostos no art. 37 da CR/1988, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

E sobre a aplicação dos princípios, Bonavides aponta que no metódo de Dworkin, a aplicabilidade de um determinado princípio deve ser vista na concretude. Nesse sentido:

Das reflexões de Dworkin infere-se que um princípio, aplicado a um determinado caso, se nao prevalecer, nada obsta a que, amanhã, noutras circunstâncias, volte ele a ser utilizado, e já então de maneira decisiva. Num sistema de regras, pondera Dworkin, não se pode dizer que uma regra é mais importante do que outra. De tal sorte que, quando duas regras entram em conflito, não se admite que uma possa prevalecer sobre a outra em razão de seu maior peso (BONAVIDES, 2004, p. 282).

E Sampaio, em sentido próximo, afirma que a análise do exercício da prestação de um direito fundamental, deve ocorrer caso a caso. Assim:

Em resumo, o elemento “negativo” presente em todo direito fundamental, inclusive nos prestacionais (ou predominantemente prestacionais), tem aplicação direta às relações: cabe a todos o respeito e um dever geral de não interferir na fruição de seu objeto. O exercício da prestação, no entanto, exigirá o exame do caso concreto, conforme o conteúdo e os sujeitos dos direitos, sendo tanto mais propícia a incidência quanto mais presente estiver um dever convergente de proteção e realização jusfundamentais (SAMPAIO, 2013, p. 688).

Acerca dos deveres do Estado em relação ao meio ambiente, o art. 225 da CR/1988 prevê um rol amplo, no seu § 1º, sobre várias obrigações da Administração Pública em relação ao meio ambiente, como por exemplo, preservar a biodiversidade; demanda Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA/EPIA) para implementação de atividade ou mesmo obra potencialmente causadoras de relevante degradação ambiental; controlar a produção e o emprego de técnicas em substâncias que comportem risco para a vida e ao meio ambiente, dentre outras.

Para Milaré, o caráter de dever público de zelar pelo meio ambiente, assume inclusive papel de direito indisponível, sendo que o princípio da indisponibilidade, próprio do Direito administrativo, vincula-se ao princípio da natureza pública da proteção ambiental, possui:

[...] estreita vinculação com o princípio geral, de Direito Público, da primazia do interesse público, e também com o princípio de Direito Administrativo da indisponibilidade do interesse público. É que o interesse na proteção do ambiente, por ser de natureza pública, deve prevalecer sobre os direitos individuais privados, de sorte que, sempre que houver dúvida sobre a norma a ser aplicada a um caso concreto, deve prevalecer aquela que privilegie os interesses da sociedade _ a dizer, in dubio, pro ambiente. De igual sentir, a natureza pública que qualifica o interesse na tutela do meio ambiente, bem de uso comum do povo, torna-o também indisponível (MILARÉ, 2013, p. 261).

Além disto, há outros artigos da CR/1988, como o art. 23 que prevê ser competência administrativa comum a todos os entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), a obrigação de proteger o meio ambiente. A lei complementar (LC) no 140/2011 vem apresentar padrões para possibilitar a cooperação dos entes, para o cumprimento de obrigação tão vital para a humanidade. Como aponta Machado:

A lei Complementar elenca, no art. 3º, em quatro incisos, como finalidades básicas do exercício da competência comum: proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente; garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais; harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente; garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais (MACHADO, 2012, p. 67).

Sampaio (2013, p. 647) ressalta que na visão liberal, os direitos fundamentais eram definidos como competência negativa estatal, ou seja, a não intervenção estatal representava o respeito ao direito fundamental, contudo no paradigma democrático, aponta-se a obrigação do Estado de agir, sendo sua omissão passível de responsabilização.

Já Aragão (2013, p. 137) destaca, ao falar sobre o princípio da proporcionalidade, que o mesmo é geralmente trabalhado no aspecto omissivo, de quando a Administração Pública deve deixar de fazer algo em razão da proporcionalidade, mas que ele também apresenta seu aspecto comissivo, quando, por exemplo, se mostra proporcional, razoável e necessária, uma determinada intervenção na economia.

No próximo capítulo, promovendo um recorte metodológico, será abordado um dos principais instrumentos para a Administração Pública exercer seus deveres em relação ao meio ambiente, que é o instituto do poder de polícia, e o modo como se manifesta sobre meio ambiente do trabalho.

5 PODER DE POLÍCIA NO MEIO AMBIENTE DO TRABALHO

Di Pietro (2004) conceitua poder de polícia como sendo “a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse coletivo” (DI PIETRO, 2004, p. 104).

Já Cretella Júnior ressalta que dentre as classificações da doutrina, o conceito se diferencia da polícia judiciária, pelo seu caráter preventivo, uma vez que:

Diversas classificações têm sido feitas da polícia, como vimos, considerando, cronologicamente, o momento da intervenção, ou seja, a polícia administrativa, que atua a priori, antes da concretização do dano, e a polícia judiciária, que a posteriori, isto é, depois que a segurança foi violada e a boa ordem foi perturbada (CRETELLA JÚNIOR, 1999, p. 43).

Bandeira de Mello, por sua vez, define poder de polícia em sentido amplo, englobando tanto situações preventivas quanto rerpressivas:

[...] atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 795).

E de fato o poder de polícia se manifesta de várias formas, desde fiscalização preventiva, até atos sancionatórios como aplicação de multa, sendo que tais caracteristícas reforçam seu núcleo conceitual de representar uma limitação de direitos em prol do interesse público, como destacam Gomes e Dutra:

O poder de polícia confere ao Estado o poder/dever de restringir, limitar, frear a atuação do particular em nome do interesse público, atingindo basicamente os direitos à liberdade e à propriedade. Mas, apesar de atuar na liberdade e propriedade, enquanto instrumento do Poder Público, não atinge diretamente a pessoa do particular, mas sim os direitos e atividades da pessoa em busca do atendimento ao interesse público (GOMES; DUTRA, 2017, p. 92-93).

Entretanto, o caráter preventivo é um aspecto que define uma forte característica e até finalidade do poder de polícia, que é ser uma limitação para manutenção da ordem pública, baseada no interesse da coletividade. E tal ponto característico é incomum com a tutela ambiental de forma geral, haja vista que o princípio da precaução assume papel especial na tutela ambiental, justamente para evitar que a sociedade de risco, fique ainda mais exposta, para danos considerados intoleráveis pela sociedade, mesmo sem uma certeza científica do dano (THOMÉ, 2014, p. 177-178).

A importância do poder de polícia é destacada por Aragão (2013, p. 178), que explica que por ser menos constritiva deve ser priorizada com base no princípio da proporcionalidade. E o autor (2013) ainda aponta que por força do art. 170 da CR/1988, todas as atividades econômicas estão sujeitas ao poder de polícia administrativo: “Com efeito, as atividades ecônomicas estão, por força do art. 170 da Constituição Federal, sujeitas ao poder de polícia administrativa, exercido, eventualmente, através da exigência de autorização prévia de funcionamento” (ARAGÃO, 2013, p. 177).

Sobre o meio ambiente do trabalho, ressalta-se o papel da salubridade como um dos elementos do tripé da ordem pública: segurança, tranquilidade e salubridade (CRETELLA JÚNIOR, 1999, p. 55-56). O meio ambiente de trabalho salubre é fundamental para a promoção do ambiente laboral sadio, como dispõe a CR/1988, no art. 7º, ao cuidar dos direitos sociais.

No meio ambiente do trabalho destaca-se o papel das inspeções do trabalho, realizadas muitas vezes por fiscais do Ministério Público do Trabalho, que segundo Oliveira, representa uma mescla do Direito administrativo com o Direito do trabalho:

Apesar da unidade da ciência jurídica, para fins didáticos seus diversos compartimentos são dividos em ramos, com metodologias e princípios próprios. Entretanto, algumas matérias situam-se em áreas limítrofes, exigindo para sua compreensão o manejo de instrumentos de mais de um ramo do Direito. Assim ocorre com o tema da Inspeção do Trabalho, que conjuga regras provenientes da Administração Pública com os preceitos da legislação trabalhista e, ainda, com os recursos técnicos da higiene, segurança, medicina e saúde no trabalho, exigindo apreciação multidisciplinar (OLIVEIRA, 2011, p. 465).

O poder de polícia administrativo, expresso pela inspeção do trabalho, é capaz até mesmo de promover a interdição de estabelecimento ou embargo de obra, e isto devidamente amparado na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), como explica Oliveira:

Como medida extrema na proteção da segurança e saúde dos trabalhadores, o Superintendente Regional do Trabalho e Emprego poderá interditar estabelecimento, setor de serviço, máquina ou equipamento, ou embargar obra, conforme prevê o art. 161 da CLT. Essa providência pode ser requerida tanto pelos serviços competentes da SRTE quanto por qualquer entidade sindical (OLIVEIRA, 2011, p. 481).

As normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego assumem papel especial, ao viabilizar o exercício do poder de polícia, para a fiscalização da salubridade no meio ambiente do trabalho, fornecendo parâmetros técnicos precisos para configurar o agente insalubre, como ruído, frio, calor, etc.

A chancela normativa para tais normas regulamentadoras encontra guarida na CLT, precisamente no art. 192, ao disciplinar que o Ministério do Trabalho estabelecerá os limites de tolerância para o contato com cada agente insalubre, e ainda classificá-los nos graus mínimos, médios e máximos, representando direito ao adicional de 10%, 20% e 40%, respectivamente. No caso da insalubridade a relação está contida na norma regulamentadora nº 15.

Neste sentido, demonstrando a força do poder regulatório do Ministério do Trabalho e Emprego, Barros ressalta que se uma atividade for desconsiderada insalubre, não há que se falar em direito adquirido ao adicional:

Se hover reclassificação ou descaracterização da insalubridade, por ato da autoridade competente (Ministério do Trabalho), esse fato irá repercutir na satisfação do respectivo adicional, sem ofensa a direito adquirido ou ao princípio da irredutibilidade salarial. Como exemplo, pode ser citada a retirada do mundo jurídico, após 20 de fevereiro de 1991, das normas ensejadoras do direito ao adicional de insalubridade por iluminamento insufiente no local da prestação de serviços, como previsto na Portaria n. 3.751, de 1990, do Ministério do Trabalho. A partir dessa data, os empregados não poderão invocar o direito adquirido para continuar percebendo o adicional de insalubridade (BARROS, 2013, p. 622).

E a junção do Direito administrativo, com seus mecanismos inerentes, como o poder de polícia, com o Direito do trabalho, protetivo e preocupado com a saúde do trabalhador, é medida essencial para a tão almejada efetividade da proteção ao meio ambiente laboral, como indica Oliveira:

O avanço do reconhecimento dos direitos à saúde do trabalhador necessita de respaldo da Administração Pública para atingir os fins colimados pela Constituição de 1988, sob pena de se concluir que os direitos consagrados com efusividade não passam de adornos de retórica a enfeitar os textos legislativos, porém sem aplicação efetiva, como fogos de artíficios que brilham por alguns instantes, mas se apagam em seguida, na indiferença da noite, deixando o registro abstrato de uma figura ilusória (OLIVEIRA, 2011, p. 485).

Uma vez compreendido o papel do poder de polícia no meio ambiente do trabalho, com descaque de importantes instrumentos do direito interno brasileiro, passa-se no próximo capítulo, à análise do arcabouço internacional, em especial da Convenção no 155 da OIT, e do princípio do aprimoramento do meio ambiente do trabalho.

6 CONVENÇÃO NO 155 DA ORGANIZAÇÃO INTERNCACIONAL DO TRABALHO

A Convenção no 155 da OIT, ratificada pelo Brasil em 1992, incorporou ao ordenamento jurídico brasileiro um novo patamar protetivo em relação ao meio ambiente do trabalho. Neste diapasão, Barros aponta o papel dos reexames periódicos de leis e políticas adotadas em prol do meio ambiente do trabalho:

Já a Convenção nº 155 sobre segurança, saúde dos trabalhadores e meio ambiente, ratificada pelo Brasil em 1992, estabelece a competência do Estado na elaboração e execução de políticas nacionais de saúde, segurança e meio ambiente do trabalho, instituindo um sistema de inspeção, para controle e aplicação da legislação, com reexame periódico das leis e políticas adotadas (BARROS, 2013, p. 851).

Em continuidade, Barros aponta aspectos referentes ao empregado e ao empregador que foram modificados pela Convenção no 155 da OIT:

Assegura ao empregado o direito de deixar o local de trabalho sempre que houver motivo razoável de que represente perigo grave para a vida ou saúde, sem que o fato autorize a aplicação de sanções. No tocante às empresas, elas devem zelar pela eliminação de riscos e fornecer vestimentas e equipamentos de proteção, além de prover os estabelecimentos de meios para situações de urgência e acidentes (BARROS, 2013, p. 851).

Neste sentido, Rossit aponta que pela Convenção no 155 da OIT, não restam dúvidas de que o empregador deve implementar medidas de segurança do meio ambiente do trabalho, bem como ser responsabilizado quando não o fizer:

O art. 16 da Convenção 155 deixa claro que se deve exigir dos empregadores a garantia de que os locais de trabalho, o maquinário, os equipamentos e as operações de trabalho sejam seguros, e não tragam risco para a segurança e a saúde dos trabalhadores, e que garantam que os agentes e as substâncias químicas, físicas e biológicas, que estiverem sob seu controle, não envolvam riscos para a saúde quando tomadas medidas de proteção adequada. Dessa forma, não há qualquer dúvida quanto à responsabilidade do empregador para implementar as medidas de segurança, uma vez que é o empregador quem escolhe a atividade e que tem as condições financeiras para esse fim (ROSSIT, 2001, p. 125).

Da mesma maneira, ao explicitar a dimensão jurídico-política da sustentabilidade e seu enfoque relativo ao direito à renda oriunda do trabalho, propôs-se “um trabalho digno de ser suportado pelo empregado, em locais decentes e livres de riscos à sua saúde, sem carga horária demasiadamente excessiva, sem o dispêndio de forças além das passíveis de serem suportadas, com salários honestos e planos de carreira acessíveis” (GOMES; FERREIRA, 2017, p. 103).

Destaca-se que a responsabilização do empregador, enquanto aquele que pratica atividade econômica, está sujeita ao poder de polícia administrativo, que pode e deve fiscalizar e aplicar sanções se necessário for, para garantir um meio ambiente de trabalho sadio e adequado.

Para fins de recorte metodológico, a presente pesquisa analisará o princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, fruto de tal convenção. Contudo, antes de adentrar ao mesmo, se faz necessário compreender em que status hierarquíco normativo as convenções da OIT se incorporam no ordenamento pátrio após sua ratificação.

Assim, no primeiro sub-tópico será apordado o aspecto técnico da incorporação das convenções da OIT no Brasil, e, em sequência, apresentado o princípio do aprimoramento do meio ambiente do trabalho, com seu arcabouço normativo.

6.1 Efeitos da ratificação - caráter supralegal

Via de regra, após a ratificação, uma norma internacional é incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro na qualidade de lei infraconstitucional, salvo se versar sobre direitos humanos e forem aprovados, em dois turnos, na Câmara e no Senado, por três quintos dos votos dos parlamentares, quando, de acordo com o art. 5º, § 3º, da CR/1988, equivalerão às emendas constitucionais.

Contudo, se a convenção ou o tratado internacional versar sobre direitos humanos, e não obtiver tal votação especial, assumirá um papel de supralegalidade, estando inferior a CR/1988, mas superior às demais leis infraconstitucionais.

Tal status de supralegalidade é uma construção jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF), baseada no precedente representativo que lastreou a súmula vinculante no 25 do STF, na qual se proíbe a prisão do depósitário infiel, mesmo sendo autorizada por lei infraconstitucional, em razão da ratificação da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, que não teve aprovação com o quórum indicado no § 3º do artigo 5º da CR/1988.

E neste sentido a teoria da supralegalidade ganhou espaço em outros precedentes, quando se tratava de tratados ou convenções internacionais sobre direitos humanos, como se nota no trecho do julgado abaixo, da lavra do Ministro Luiz Fux, publicado em 20163.

Assim, para analisar o status da Convenção nº 155 da OIT, sobre meio ambiente do trabalho, se mostra necessário compreender se meio ambiente do trabalho se enquadra como direitos humanos, ou seja, se o tema meio ambiente, que como já dito é indivisível, seria ou não um direito humano fundamental.

Para sanar tal questionamento, Costa esclarece o caráter fundamental e humano do meio ambiente no ordenamento jurídico brasileiro:

[...] não há dúvida de que o meio ambiente é considerado um direito fundamental, porque qualquer interpretação contrária não encontrará amparo. A própria Constituição Federal, em seu art. 225, enuncia que “todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”. Portanto, fala de ‘todos’ e de cada ‘um’. Sendo assim, o indivíduo tem o direito fundamental subjetivo a um meio ambiente ecologicamente equilibrado (COSTA, 2016, p. 81).

E de fato toda a questão ambiental deve ser tida como fundamental, sob pena de se comprometer justamente o futuro da humanidade, sendo o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, um direito humano fundamental.

Assim, a Convenção nº 155 da OIT assume um caráter supralegal, sendo norma inferior à CR/1988, porém, desde sua ratificação em 1992, hierarquicamente superior às normas infraconstitucionais.

Assim, em sequência será apresentado um de seus enunciados, que se refere ao princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, para se chegar ao objetivo central da pesquisa, verificar de que formas o poder de polícia administrativo pode ser um instrumento de tal princípio, em busca da efetividade da tutela do meio ambiente do trabalho.

6.2 Princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral

A previsão na Convenção nº 155 da OIT de que os Estados deverão rever a política nacional de forma periódica, para manter a coerência e a efetividade da defesa do meio ambiente, esculpe a essência do princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral. Tal princípio se justifica pelo dinamismo da sociedade de risco contemporânea, como explica Rossit:

[...] a Convenção reitera a necessidade do reexame das normas relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores, e ao meio ambiente de trabalho, a fim de identificar os principais problemas, denifir as prioridades para saná-los e avaliar os resultados. Tal necessidade decorre do fato de a atividade empresarial ser dinâmica, de modo que sempre será indispensável o aprimoramento das normas que tratam do meio ambiente de trabalho para que não se tornem obsoletas e, por consequência, ineficazes (ROSSIT, 2001, p. 123).

E sua aplicabilidade enquanto princípio do aprimoramento, ou seja, obrigação do melhoramento das condições do meio ambiente do trabalho, é tratado com maestria pela jurisprudência, como se verifica em trecho de acórdão abaixo:

Oportuno registrar que a Convenção nº 155 da OIT, ratificada pelo Brasil em 1992 e promulgada por meio do Decreto 1.254/94, configurou grande marco internacional na proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores, ao trazer disposições que denotam o dever empresarial de aprimoramento contínuo da segurança no trabalho, a fim de implementar novas técnicas que evitem a ocorrência de infortúnios, garantindo a preservação da saúde e integridade física dos trabalhadores, empregados ou terceirizados (MINAS GERAIS. Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região. Processo nº: 00679201410003002. Rel. Juiz Convacado Paulo Eduardo Queiroz Gonçalves. 22 jun. 2015).

Dessa forma, pelo princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, que como fruto da Convenção no 155 da OIT, assume papel supralegal, se mostra inserido no ordenamento jurídico brasileiro, já que que a referida Convenção já fora ratificada pelo Brasil desde 1992.

E no próximo capítulo será abordado como tal princípio pode e deve ser aplicado no âmbito do meio ambiente do trabalho, partindo da teoria dos princípios de Dworkin (2002), e da visão transgeracional de Jonas (2006), para que o poder de polícia administrativo seja instrumento de sua efetividade.

7 O PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVO COMO INSTRUMENTO DE APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO APRIMORAMENTO DO MEIO AMBIENTE LABORAL

Para analisar a viabilidade da junção dos institutos do poder de polícia administrativo com o princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, advindo da Convenção no 155 da OIT, é essencial esclarecer sobre o metódo de interpretação de princípios apresentado por Dworkin (2002), e a visão sobre os direitos das gerações futuras, apresentado por Jonas (2006).

Quanto ao método interpretativo de Dworkin, o mesmo distingue princípios de regras, justamente pela sua diferença na aplicação prática:

A diferença entre princípios jurídicos e regras jurídicas é de natureza lógica. Os dois conjuntos de padrões apontam para decisões particulares acerca da obrigação jurídica em circunstâncias específicas, mas distinguem-se quanto à natureza da orientação que oferecem. As regras são aplicáveis à maneira do tudo-ou-nada. Dados os fatos que uma regra estipula, então a regra é válida, e neste caso a resposta que ela fornece deve ser aceita, ou não é válida, e neste caso em nada contribui para a decisão (DWORKIN, 2002, p. 39).

A aplicação dos princípios é tema de maior complexidade, por carecer de uma compreensão prévia de que princípios não colidem, pois apesar de às vezes parecerem contraditórios, na verdade eles devem ser maleados para conviverem harmonicamente. Como explica Costa: “Dworkin não entende os princípios como dimensão de ‘peso’, mas como um critério de prevalência do bom senso. Portanto, não existe colisão de princípios, como preceituado por Alexy, mas sim uma concorrência que deve ser dosada” (COSTA, 2016, p. 34).

Para Dworkin, a resposta de qual seria uma fórmula mais adequada para lidar com os princípios é de que os mesmos devem ser tratados caso a caso, em busca da reconstrução cíclica em busca da justiça, como explicam França e Vilela:

O ativismo público do citado autor era coerente com a visão de que o direito não se reduz a um conjunto de normas codificadas ou a decisões de juízes, mas é um conjunto de práticas sociais constitutivas de uma comunidade de princípios. Para Dworkin, se o direito desempenha função social, em geral, de fundamento da obediência política, e o que fundamenta a obediência não deve ser a reverência cega à autoridade, mas a avaliação de que só deve obedecer a uma estrutura de decisões fundada sobre princípios, o direito deve ser continuamente reconstruído, em cada decisão, em cada caso, para que se torne cada vez mais igualitário (FRANÇA; VILELA, 2014, p. 125).

Contudo, a questão ambiental pede um ponto vista mais amplo, justamente por ter incutido o dever de garantir direito ao futuro, especificamente para as futuras gerações, como determina o art. 225 da CR/1988.

De modo que este ponto de vista mais amplo vai desde a esfera do poder administrativo estatal, até a atuação de um juiz, como explica Ramos Júnior:

Este juiz deve ser antes de tudo um cidadão livre, e não um escravo da lei como postulavam os juristas de Napoleão. Quer dizer, não deve ser um escravo do projeto monoteísta que só conhece uma solução única para os problemas plurais da sociedade complexa e contemporânea. O juiz intergeracional é alguém capaz de abrir a própria mente e reconstruir a racionalidade do conhecimento jurídico que adquiriu nos tempos de sua formação universitária (RAMOS JÚNIOR, 2014, p. 307).

Nese diapasão, Jonas explica que a natureza cuida de si mesma, mas a ação humana deve ser acoplada à moralidade:

A natureza não era objeto da responsabilidade humana _ ela cuidava de si mesma e, com a persuação e a insistência necessárias, também tomava conta do homem: diante dela eram úteis a inteligência e a inventividade, não a ética. Mas na ‘cidade’, ou seja, no artefato social onde homens lidam com homens, a inteligência deve casar-se com a moralidade, pois essa é a alma de sua existência. É nesse quadro intra-humano que habita toda ética tradicional, adaptada às dimensões do agir humano assim condicionado (JONAS, 2006, p. 33).

E tal moralidade, deve ser voltada para a compreensão de identificar as gerações futuras como detentoras de direitos, e por isso Jonas aponta como novo imperativo para a sociedade: “agir de tal maneira que os efeitos de tua ação não sejam destruidores da futura possibilidade de vida humana” (JONAS, 2006, p. 40).

Assim, para que a junção dos intrumentos poder de polícia administrativo e princípio do aprimoramento seja possível, é imprescindível que tais instrumentos sejam coerentes com o arcabouço normativo do Direito ambiental.

E no sentido de aperfeiçoar constantemente o meio ambiente laboral, pelo aprimoramento do próprio poder de polícia, Aragão advoga a tese, mesmo sem citar o princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, por se tratar de mecanismo administrativo com menor capacidade de constrição da liberdade dos indivíduos:

Sendo o poder de polícia a modalidade regulatória menos constritiva, o Princípio da Proporcionalidade impõe que, sempre que atenda ao interesse visado e a matéria tenha sido deixada pela Constituição à discricionariedade do Legislador, o Estado deva, antes de considerar a atividade como serviço público ou como atividade econômica de interesse público, buscar aperfeiçoar os mecanismos regulatórios de polícia administrativa tradicional para que não tenha que lançar mão de meios mais constritivos (ARAGÃO, 2013, p. 178).

Sobre a utilização do princípio da proporcionalidade, aponta Souza:

Como o bem jurídico tutelado é a própria vida humana, esse direito foi elevado ao nível constitucional, sendo prevalente sobre os demais que lhes são inferiores. Nesse caso, pode ocorrer um conflito de direitos fundamentais, como o direito de propriedade ou o de livre iniciativa com o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Diante de um conflito de direitos fundamentais, utiliza-se a aplicação do princípio da proporcionalidade, que prevê a prevalência do interesse coletivo sobre o individual (SOUZA, 2016, p. 293).

Oliveira ainda defende que a melhora constante do meio ambiente de trabalho, para a redução dos riscos à saúde dos trabalhadores, já está prevista de forma expressa na CR/1988, no art. 7º, inciso XXII, ao prever a mitigação dos riscos pertinentes ao trabalho, por meio de normas de higidez e salubridade. E nesse sentido o autor aponta que:

Essa previsão implicou avanço considerável, já que foi consagrado o direito à “redução dos riscos” inerentes ao trabalho, garantindo-se, pela primeira vez, normas de saúde no trabalho, em complemento aos direitos de higiene e segurança já comtemplados nas constituições anteriores. Trata-se do princípio do risco mínimo regressivo [...] (OLIVEIRA, 2011, p. 469).

Inclusive ao definir o que seria um princípio, como o princípio do aprimoramento do meio ambiente do trabalho, Dworkin dispõe sobre a obrigação do Poder Público, ou seja, no âmbito administrativo e de políticas públicas, de lhe garantir efetividade, ao afirmar que: “tudo o que podemos dizer, ao afirmarmos que um princípio particular é um princípio do nosso direito, é que ele, se for relevante, deve ser levado em conta pelas autoridades públicas, como [se fosse] uma razão que inclina numa ou noutra direção” (DWORKIN, 2002, p. 42).

Sobre os princípios, Rodríguez destaca a importância dos mesmos no direito do trabalho, para acompanhar o dinamismo da sociedade, ao afirmar que: “[...] los principios son los elementos animadores y dinamizadores de toda una rama del derecho. Sin ellos, la disciplina pierde iniciativa, vigor y vitalitad” (RODRÍGUEZ, 2015, p. 56).

Do ponto de vista prático, o poder de polícia se mostra como um instrumento para aprimorar o Direito do trabalho, uma vez que ele foi reformulado no Estado Democrático de Direito, como explica Binenbojm ao afirmar que:

[...] como técnica ordenadora da vida econômica e social, o poder de polícia se desveste do caráter discricionário e exclusivamente estatal de outorga. Em sua versão contemporânea, passa a valer-se dos insights da racionalidade econômica e da colaboração de atores privados na concepção de suas normas e execução de suas medidas, em busca da eficiência e da maximização do bem estar social, tanto no plano interno como em escala transnacional (BINENBOJM, 2016, p. 345)4.

Portanto, a junção dos institutos se mostra extremamente coerente com o arcabouço do ordenamento jurídico brasileiro e, consequentemente, válida, partindo da necessidade de busca de efetividade defendida por Dworkin, com a necessidade de se pensar e salvagualdar os direitos das gerações futuras.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Inicialmente, foi abordada a divisão didática do conceito de meio ambiente, para permitir o recorte metodológico ao meio ambiente do trabalho, esclarecendo se tratar de uma divisão meramente didática, já que o meio ambiente é indivísivel e complexo, razão pela qual contempla vários aspectos, como o cultural e o artificial.

Em sequência, foi apresentado o arcabouço histórico do Direito internacional do trabalho, com os grandes congressos internacionais que surgiram antes da OIT.

Posteriormente, foi delimitado o dever da Administração Pública de zelar pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado, para a fruição e manutenção das presentes e futuras gerações.

No âmbito do Direito administrativo, foi apresentado o instituto do poder de polícia, ressaltando seu caráter preventivo, o que não exclui o aspecto sancionador, advindo do dinamismo do instituto.

Para analisar o princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, incorporado na Convenção no 155 da OIT, primeiro foi estudado alguns traços gerais dessa convenção, depois esclarecido seu status hierárquico no ordenamento jurídico de acordo com o entendimento pacificado pelo STF e a teoria da supralegalidade.

E uma vez apresentados o poder de polícia e o princípio do aprimoramento do meio ambiente laboral, o problema central da pesquisa foi enfrentado, a saber, verificar a viabilidade da compatibilidade dos institutos, ante os marcos teóricos da pesquisa.

Pode-se constatar a existência de mais que uma mera compatibilidade, mas uma verdadeira complementação de finalidade de se preservar o interesse público, que no caso em questão é a manutenção do equilíbrio ecológico no meio ambiente do trabalho.

Sobre a efetivivação da busca pelo aprimoramento do meio ambiente do trabalho, a resposta está justamente em uma forte fiscalização da Administração Pública, por meio do poder de polícia. Não apenas para constatar eventuais irregularidades, mas para buscar a melhoria permanente das condições de trabalho, em sintonia, por exemplo, com o avanço tecnológico, em máteria de segurança do trabalho.

Para tanto, a fiscalização exercida com este poder de polícia no meio ambiente laboral, vai além do caráter naturalmente preventivo, sendo incorporado um caráter repressivo em situações degradantes de labor, e ainda medidas administrativas correcionais, como a aplicação de multa diária e embargo e suspensão de obra ou atividade, a fim de coagir o cumprimento das específicações indicadas pelo órgão competente, para se concretizar o tão almejado meio ambiente do trabalho sadio.

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